Partenariats public-privé / PPP

Les partenariats public-privé (PPP) ont pour objectif de réaliser de façon plus efficiente des projets d’infrastructures publiques, grâce à une collaboration sur le long-terme entre les pouvoirs publics et l’économie privée. La particularité réside dans l’approche sur le cycle de vie qui nécessite d’optimiser l’étude, la construction, le financement et, le cas échéant, la récupération, par exemple d’un bien immobilier, dans une approche globale. Le critère de réussite déterminant est l’esprit de partenariat qui repose sur une répartition équitable des risques. Chaque partenaire assume les risques qu’il est le mieux à même de maîtriser.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, page 13

Les éléments clés d’un projet de PPP sont les suivants :

• l’approche sur le cycle de vie : les prestations (études, construction, financement, exploitation/maintien et éventuellement récupération) à fournir sur l’ensemble du cycle de vie seront octroyées dans le cadre d’un appel d’offres uniformisé ;
• la répartition des risques : l’objectif visé est une répartition optimale des risques entre le partenaire privé et le partenaire public de sorte que les risques sont ainsi répartis complètement sur l’ensemble du cycle de vie en fonction de l’influence que les partenaires contractuels peuvent exercer sur ces derniers ;
• la spécification de production : les pouvoirs publics soumettent un appel d’offres «fonctionnel» pour l’objet du marché si bien que les soumissionnaires sont dans une large mesure libres de choisir la manière dont les exigences doivent être remplies ;
• les mécanismes d’indemnisation orientés sur les prestations et l’incitation : le partenaire privé reçoit une indemnisation fixe mais liée à la prestation (selon la qualité, l’utilisation ou la disponibilité) et doit supporter lui-même les risques qu’il a assumés de sorte que les mécanismes liés à la prestation (tels que bonus/malus) peuvent offrir des motivations supplémentaires.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, page 14

Le déroulement d’un projet de PPP est standardisé et son processus intervient selon les étapes suivantes :

1. Constater le besoin et identifier les mesures :
   • constater le besoin ;
   • examiner les conditions-cadres juridiques, politiques et financières ;
   • déterminer les objectifs ;
   • identifier et sélectionner des options de réalisations potentielles ;
   • tester l’adéquation au PPP.

2. Elaborer le concept :
   • recourir à une organisation de projet ;
   • décrire la prestation ;
   • comparer les concepts de réalisation ;
   • calculer la variante d’acquisition ;
   • comparer les variantes d’acquisition d’un point de vue économique ;
   • recommander la variante à privilégier.

3. Appel d’offres et adjudication :
   • choisir le type de procédure ;
   • procédure d’adjudication ;
   • prouver la rentabilité du PPP ;
   • sélectionner les partenaires (sous réserve de la décision de crédit).

4. Réalisation, exploitation et contrôle :
   • conclure le contrat ;
   • contrôler les prestations et le contrat.

5. Récupération :
   • fin du contrat et récupération ;
   • contrôle final des résultats.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, page 18

Les avantages sont les suivants :

• avantages économiques (allègement financier / gains d’efficience) ;
• les coûts du cycle de vie d’un bien immobilier sont systématiquement pris en compte et gérés grâce au PPP ;
• intégration des coûts du cycle de vie dans la décision d’acquisition (calcul de rentabilité et définition contractuelle) ;
• la capacité d’innovation des partenaires privés peut être exploitée ;
• possibilité de réalisation plus rapide du projet, dans tous les cas avec un meilleur respect des délais ;
• envisager le recours à un PPP s’accompagne d’un effet d’apprentissage ;
• garantie/optimisation des tâches publiques, gains de performances ;
• exploitation du savoir-faire privé ;
• allègement des tâches opérationnelles pour l’administration ;
• les PPP peuvent réduire les charges de l’administration publique grâce à l’externalisation des travaux de préparation ;
• budget d’entretien et de maintien de la valeur garanti (perspective des utilisateurs) ;
• préservation des ressources au sein de l’administration publique pour la procédure d’adjudication pendant la période d’exploitation ;
• pérennisation du cash-flow.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, page 19

Malgré les avantages d’un projet de PPP, il existe également certains risques, notamment les suivants :

• engagement à long terme avec le partenaire privé avec risques de contrepartie ;
• complexité et charges relatives aux projets de PPP (phase initiale) ;
• les PPP ne sont pas préparés de manière optimale, les résultats de rentabilité ne sont pas solides en raison du manque de savoir-faire ;
• les mauvais contrats ne garantissent pas une répartition durable des risques (avec des conséquences potentiellement graves sur de nombreuses années) ;
• répartition des tâches, responsabilités et prise en charge des risques insuffisants ;
• les gains d’efficience doivent compenser les coûts de financement plus élevés et un bénéfice approprié pour les mandataires privés.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, page 19

Dans le cadre de la préparation d’un projet de PPP, il convient de respecter les principes suivants :

• le besoin doit être défini suffisamment tôt ;
• les objectifs liés par les pouvoirs publics au projet doivent être déterminés ;
• l’adéquation de principe d’un projet d’architecture pour le PPP doit être vérifié assez tôt et systématiquement à l’aide du test d’adéquation PPP ;
• l’adaptabilité générale du projet au marché doit être vérifiée, éventuellement par une étude de marché ;
• la particularité de la procédure d’acquisition PPP nécessite une organisation de projet particulière, qui doit être pourvue de connaissances spécifiques et de ressources suffisantes.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 24 ss

Les éléments principaux relatifs à la description des prestations orientées sur le résultat sont les suivants :

• le PPP prévoit que l’adjudicateur public soit disposé à mettre en soumission une prestation définie orientée sur le résultat et cela concerne surtout la description des exigences futures de l’utilisateur ;
• on peut se baser sur les expériences faites avec les soumissions fonctionnelles générales, cependant l’association de l’exploitation ouvre de nouvelles perspectives et offre des défis particuliers ;
• dans le cadre de la description de prestations orientées sur le résultat, on doit s’assurer que les objectifs de l’adjudicateur soient remplis ;
• la définition des conditions initiales nécessaires au projet est une base importante pour toute la procédure PPP ;
• l’élaboration des documents de soumission exige la participation de diverses disciplines spécialisées qui doivent collaborer en équipe ;
• la concordance entre construction et exploitation joue un rôle particulier dans la description des prestations ;
• les documents à remettre par le soumissionnaire doivent être définis exactement préalablement à la soumission ;
• les qualités et standards à garantir pendant la durée du contrat doivent être définis clairement au moyen de Service-Level-Agreements ;
• les interfaces entre les documents pour la description des prestations orientées sur le résultat et les contrats doivent être établies de manière claire et univoque afin d’éviter des contradictions ;
• pour le transfert à la fin de la durée du contrat, il convient de définir une procédure appropriée dans la description de prestation.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 35 ss

Les lignes directrices d’une étude de rentabilité sont les suivantes :

• dans le cadre d’une planification stratégique, toutes les variantes possibles d’acquisition doivent être vérifiées et opposées entre elles de manière adéquate ;
• la comparaison de rentabilité est l’instrument central pour l’évaluation de la rentabilité au cours du cycle de vie de sorte qu’elle est indispensable et obligatoire ;
• le résultat de la comparaison de rentabilité sert de base à la prise de décision politique en y incluant la décision sur le modèle ;
• la comparaison doit être poursuivie au moins jusqu’à la conclusion d’une (possible) procédure d’adjudication ;
• il convient d’accorder une grande importance à la qualité de l’étude de rentabilité, car la signification des résultats pour la prise de décision ainsi que leur influence considérable sur le long terme exigent une assurance de qualité sans faille ainsi qu’un développement constant des instruments et des bases de données.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 29 ss

Les critères fondamentaux d’une procédure d’adjudication sont les suivants :

• les projets PPP peuvent être exécutés conformément au droit actuellement en vigueur ;
• le cadre et le choix de la procédure d’adjudication doivent être examinés assez tôt et définis en fonction des exigences du projet concret de sorte que les possibilités d’améliorer la qualité des documents de soumission à l’aide d’études de marché doivent être utilisées de façon conséquente ;
• la sélection du partenaire PPP adéquat est un facteur primordial de succès dans un projet PPP, c’est pourquoi il convient de lui accorder une très grande attention, car grâce à une préqualification soigneuse, le cercle des partenaires possibles peut être réduit suffisamment tôt aux candidats appropriés ;
• il convient d’accorder une grande importance à la conception de l’exécution de la procédure d’adjudication de sorte que les marges de manoeuvre dans le cadre des négociations et du dialogue doivent être utilisées judicieusement, c’est pourquoi les critères supplémentaires sont à définir avec soin ;
• s’agissant de la garantie d’une procédure transparente et équitable, la manière de procéder pour l’évaluation, les critères d’évaluation et les conditions-cadre juridiques doivent être définis par l’adjudicateur public et portés à la connaissance des soumissionnaires ;
• le dialogue entre partenaires est un thème critique du PPP avec le droit des marchés publics des cantons et des communes en vigueur.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 41 ss

Les principes directeurs liés au financement sont les suivants :

• dans un modèle PPP, le financement peut assumer des fonctions supplémentaires de contrôle des coûts et de garantie économique si bien que le choix du modèle de financement dépend des besoins en sécurité et de la situation financière des pouvoirs publics ;
• les partenaires de financement doivent être associés assez tôt par le soumissionnaire en vue d’une solution de financement solide ;
• les exigences des pouvoirs publics, des banques et des fournisseurs de capital propre envers un modèle PPP (« Bankability ») doivent être éclaircies assez tôt et mises en accord ;
• le financement privé en règle générale plus coûteux amène, par rapport au financement purement public, surtout des avantages en raison du transfert de risques sur le secteur privé ;
• plus un projet est complexe et grand, plus le rôle de la banque finançante doit être vérifié en détail dans le sens du partage du risque dans le modèle PPP ;
• un financement mis à disposition à long terme par les pouvoirs publics peut être pris en compte comme une bonne option, particulièrement pour les petits et moyens projets ;
• une structure de sécurité adéquate est primordiale pour le financement ;
• l’objet doit être assuré du point de vue du financement.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 48 ss

Les points importants de la structure du contrat sont les suivants :

• le contrat PPP occupe en raison de sa longue durée de validité et du règlement simultané de multiples obligations une importance centrale et dominante en comparaison de la variante conventionnelle d’acquisition ;
• la structuration correcte des contrats mérite assez tôt une grande attention ;
• la structuration du contrat doit s’orienter sur les modèles et standards usuels du marché ;
• les contenus centraux de contrats PPP dans le domaine du bâtiment sont connus de sorte qu’il s’agit de reconnaître assez tôt les questions essentielles pour le projet concret et de les régler judicieusement dans chaque cas sur la base de standards et modèles existants ;
• dans le modèle en 4 phases (financement privé, particulièrement le financement de projet) le rôle des banques par rapport aux sécurités, controlling de projet, droit de regard dans le financement d’un projet, est primordial en considérant les frais de financement ;
• en raison de la très longue durée de contrat, le controlling du contrat de même que les mécanismes de résolution de conflit et de résiliation ont aussi une grande importance ;
• l’élimination et la réduction de facteurs de dépense chez le partenaire privé conduisent à des offres plus avantageuses.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 56 ss

Les éléments fiscaux à examiner sont les suivants :

• la question fiscale est d’une grande importance dans les projets PPP, c’est pourquoi la forme de la société et les rapports de participation à la société de projet et/ou d’exploitants devraient être définis assez tôt ;
• pour des raisons d’optimisation fiscale, le transfert d’immeubles ou de droits de biens fonciers des pouvoirs publics à une société de projet et/ou d’exploitants devrait être évité ;
• lors de la fondation d’une société de projet ou d’exploitants, la capitalisation devrait se situer pour des raisons de planification fiscale sous la limite d’exemption du droit de timbre d’émission ;
• tous les flux de paiement devraient être analysés quant à la TVA pour l’optimisation de la déduction de l’impôt préalable ;
• on devrait assurer déjà à la réception du projet que l’imputation avant impôt soit possible dans la phase de projet.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 64 ss

Les lignes directrices en lien avec les finances publiques sont les suivantes :

• la présentation des comptes dans les projets PPP est d’une grande importance et peut néanmoins se baser sur des principes éprouvés ;
• le principe de maîtrise est d’une grande importance pour la question de l’obligation d’établir un bilan, car les PPP nécessitent l’établissement d’un bilan ;
• les instruments de conduite de la politique financière doivent être pris en considération dans le cadre d’un projet de PPP ;
• des projets de PPP conduisent à des questions exigeantes de droit de crédit qui doivent être éclaircies si possible assez tôt ;
• le PPP induit une obligation d’entretien sur toute la durée de vie dans la mesure où il assure un financement et une exploitation durables, surtout à l’avantage de l’utilisateur ;
• la législation sur les finances publiques doit, par des prescriptions ciblées sur le comportement économique dans le cycle de vie, encourager aussi les PPP si bien qu’il est très important que toutes les variantes de financement soient traitées pareillement sur le plan juridique.

Référence(s) : Association PPP Suisse (éd.), Guide pratique PPP Bâtiment 2016, pages 66 ss